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来源：鸣锣开道网编辑：常小婧时间：2025-04-05 06:24:23

在全国人大常委会内，将备案工作与审查工作进行整合，转变备案与审查分属不同部门的状况。

十多年来，法规备案审查室严格按照宪法、立法法、监督法等法律规定，认真履行职责，不断开拓进取，积极稳妥地开展备案审查工作。建议研究探索适当吸收专家学者、相关利害方参与审查建议的听证、论证工作，扩大公众参与度。

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健全宪法监督制度，应当立足于我国社会主义法治建设的实际，以宪法规定为前提，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，应该从进一步健全备案审查制度入手，增强备案审查制度的刚性和审查结果的时效性。经过清理，最高人民法院、最高人民检察院先后分三批，共废止755件司法解释和司法解释性质文件，并决定修改一批司法解释和司法解释性质文件，清理工作取得显著成果比如，进一步加大审查力度，增加有关主动审查的规定。宪法第62条、第67条在规定全国人大及其常委会监督宪法实施的同时，还规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。除此之外，法律还规定有一些规范性文件，全国人大或者全国人大常委会有权改变或者撤销，但是否纳入备案审查范围没有明确规定，也没有相应的程序性规定，如国务院的决定和命令、省级人大及其常委会的决议和决定等。

规范性文件备案审查是各级人大常委会行使宪法和法律赋予的职权，保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的一项重要制度。此外，还存在一些影响备案审查工作进一步发展、需要进一步研究解决的问题：一是规范性文件的范围有待进一步明确。并且，越高级的法院所需要面对的地方性规定越多，也就越不可能去主动了解研究各地立法。

《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》13条第2款则列举了房屋征收补偿方案所应涵盖的7类20项内容，详细分析了房屋征收补偿方案。[25] 地方性法规也可能在具体案件中被用于否认某组织的行政主体地位。现实中，从本地利益出发所进行的立法并不鲜见。至于法院为何不愿意适用地方性的规定，该处长认为与法院内部上下级之间的监督机制有关。

[12]限于篇幅，本文仅列举案件文号：（2016）豫14民终3955号、（2012）济民二初字第493号、（2014）宛龙民一初字第490号。[14]作为其上位法的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》10条仅指出了征收补偿方案的存在，并未就其具体内容展开，山东省的规定为征补方案细节的规范化指出了方向，充实了这一概念的内容。

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[60] 另一方面，制度功能缺失也有可能是因为地方立法作了无意义的重复。若从立法信息收集的完整性角度考虑，则信息收集面越宽，访谈调查对象越多，获得的资料越丰富。不仅是河南，经济相对发达的上海也存在类似的情况。河南省卫辉市法院法官撰文称知悉地方立法信息的渠道不够多，立法信息更新不够及时，反映地方立法信息的资讯欠缺持续性。

从更加宏观的层面说，本文所揭示的地方立法运行规律对于加强地方立法在社会治理中的作用，以及按照《宪法》3条的规定充分发挥地方的主动性、积极性具有重要意义。二是出台有针对性的法规适用指南。[22]（2004）沪二中行终字第311号、（2009）黄行初字第103号和（2011）黄行初字第144号。作者简介：俞祺，法学博士，清华大学法学院博士后研究人员。

三、地方立法被选择适用的机理上文大致归纳了在实践中适用相对较为活跃的地方立法条文的情形，那么这些条文被适用的背后存在什么样的机理？除了这些活跃的条文外，大量的地方立法实际上处于休眠状态，造成如此众多地方性规定被弃用的原因又是什么？本部分将针对以上问题继续展开讨论。其中，有8个案件涉及《河南省工伤保险条例》27条，[18]3个案件涉及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》28条第4款，[19]2个案件涉及《河南省物业管理条例》41条，[20]2个案件涉及《深圳经济特区社会养老保险条例》22条。

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原则往往抽象而模糊，主要是在没有具体规则的时候起到解释补充的作用。可见，在上位法制度相对比较完善的领域，地方立法本身已不存在进一步规定的空间，此时再行立法只能导致无意义的重复，而不能体现出地方规定自身独特的不可替代性。

具体措施可能包含以下几种。[54]第二，执法和司法机关适用地方立法的案件在案件总数中占比较低。而上位的《环境保护法》25条并无具体行为的说明，深圳特区的地方规定明确了行政强制措施的详细依据。当然，法院引用与上位法相似的地方立法条文也并非完全没有意义，如在一合同纠纷案中，[49]法院同时引用了地方立法和上位法的规定，地方立法条文起到了补强上位法依据的作用。这种地域性不仅体现在地方立法仅被本地的行政机关和公民所适用，而且体现在其仅为本地司法机关所适用。立法过程中，有助于提供立法需求信息的机制主要包括两种：第一，人大主导下的行政机关起草机制。

举例来说，《河南省道路交通安全条例》42条将交通事故中机动车一方的责任区分为全部责任、主要责任、同等责任和次要责任四种类型，对机动车交通事故责任这一概念进行了分解。另外，部分立法在实践中可能得到了较好的遵从，并没有在司法案件中表现出来，单纯以司法案件数量多寡进行衡量可能并不全面。

沈阳市人大法制委员会就曾在其报告中指出导致地方性法规适用较少的原因一是人大和法院之间缺乏衔接机制，二是法官潜意识中对地方性法规的轻视。(三)确认行政主体地位有14个案件涉及的地方立法条文主要明确了行政机关或其它管理公共事务组织的职权，法院引用的目的在于确认涉诉组织的行政主体地位，占比19.4%。

[74]我国的地方法律制度也是如此，若篇幅过于冗长，则阅读、记忆、掌握所需要耗费的时间精力将等比例上升。(一)较活跃地方立法的类型与适用机理通过本文第二部分的分析可以发现，作为研究对象的72个案件中只有3个案件涉及的地方立法条文与上位法相似，其余法条相对于上位规则而言均有所增添或补充。

[55]第三，被适用的规定集中于少数条文。[69]可见，直接从少数基层干部群众处了解立法需求并非是一种高效的运作机制。赋权确认型地方立法被适用的机理主要在于某领域内或某问题中上位制度供给与本地制度需求的不平衡，地方立法通过创造新的法律关系进行制度的补充供给，在一定程度上缓解了制度供需之间的矛盾。[61]法院也同样表达了法规衔接机制不畅和适用地方立法意识偏低的问题。

[75]这种务实的立法思路可以大大降低目前地方立法的长度，促进立法向短小精悍方向发展。这些成本的存在都将显著影响地方立法的传播与推广，因此需要通过机制的创新进行成本控制。

例如，涉及《上海市城镇职工养老保险办法》(以下简称《办法》)的所有5个案例中的法院，均以此《办法》认定上海市社会保险事业基金结算管理中心的相应职能。[21]《河南省工伤保险条例》27条是对五级至十级工伤职工与用人单位解除或者终止劳动关系时一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金的支付标准的规定。

结合正反两方面的经验，要使地方立法具有更强的实效性，则应做到根据需求实施立法供给、强化规范的确定性、有效平衡安全立法和有用立法的关系并降低立法的传播与学习成本。此问题产生的根源在于法律上下位法抵触上位法的标准不甚清晰。

实际上，地方立法机关可以参照我国司法解释的制定思路：最高人民法院的司法解释一般会紧扣其所解释的法律条文，澄清概念，填补漏洞，甚至创制新的规定，而不会为了体系完整重复上位法已经说过的内容。[17] (二)设定地方性标准在另一些案件反映出来的条文中，地方立法设定了当地进行某项补偿或分配的标准。第二种立法方式是对抽象概念进行分类讨论或进行逐项列举。[35]（2016）粤03民终9640号、（2015）深中法劳终字第5265号。

[71]李舒瑜：深圳市人大常委会首批9个企业立法联系点授牌，载人民网http：//sz.people.com.cn/n2/2016/1230/c202846-29535240.html，2017年2月5日访问。但是漏洞填补型立法与赋权确认型立法之间存在一定的区别，即漏洞填补型立法并未在实质上创设新的权利义务关系。

对于这些类型的规范，就本文目前的研究方法而言尚难以有效讨论，亦需留待今后进一步的调查研究。以上现象出现机理可被归纳为两点：一是地方立法的适用具有显著的地域性。

第四部分结合前文的论述，提出增强地方立法实效性的建议，为制定更加有用的地方立法提供支持。在以上例子中，地方立法根据现实需求增加新的权利义务类型，把握了社会变化与现有制度的脱节之处，故而制度供给获得了积极反馈，具有较强的实效性。

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